我国《宪法》第47条第二句只有短短的50字左右，如何从其中找出判断国家科研经费制度应当遵守的制约标准呢？这恐怕还得从学术两字上入手，以学术两字进行解释的法解释学来推导出对科研经费制度形成的下限制约内容。

(二)我国《宪法》第47条第二句的规范效力 从最浅显的文义上看，我国《宪法》第47条第二句表达的意思很简单，即国家必须对公民的学术活动进行鼓励与帮助，换言之，宪法对国家设定了一种面向公民的作为义务，如果不对学术活动进行任何鼓励与帮助，显然违反了这种作为义务。[21]也就是说，要从学术自由这一基本权利推导出对下位法的制约，就必须以该基本权利的本身核心词即学术两字为中心标准进行演绎。

注释: [1]参见于涛、陈金刚：《高校科研经费管理存在问题及对策研究》， 《江苏高教》2016年第2期。也就是说，科研经费的重要性问题从我国《宪法》第47条第二句的字面解读即可以解决——国家对科研经费的保障不仅是法律层面的要求，而且涉及作为积极权利的学术自由的保障，宪法要求国家对学术活动给予鼓励和扶持，因而科研经费是拥有宪法基础的，科研经费建设是人的基本权利实现的一环。这种情况是违反科研一般规律的，也是作为积极权利的学术自由所禁止的情形。[29]关于国家评价与学术自由的矛盾，参见栗島智明「ドイツにおける近年の大学改革と学問の自由」法学政治学論究103号，第241页。2.科研外部资源获得与科研自由存在紧张关系 科研自身规律的第二个特征是现代科研活动的外部资源取得与科研自由之间具有紧张关系。

[8]参见前注[4]，王德志文。[15]关于德国宪法学上的受益权研究，参见张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》， 《中国法学》2006年第1期。在当前耕地质量形势并不乐观之时，新法运行后果堪忧。

中国土地法制改革向纵深发展的集结号由此奏响，截至2018年年底，经过近四年实践，33个试点的实验性立法总结按照全国人大的安排部署拟于2019年年底收官，显示试点政策还要与土地管理立法修订稳妥衔接。而新修改的《土地管理法》第62条第3款对村集体管理的核心要求仅为尽量二字，完全脱离现实需求，回避突出矛盾，为现实中这些随意乱建行为留下了一道口子，为其本不想管理、推脱责任给足了理由，实在欠妥。2.村集体经济组织的责任落实。2.对民事权利与管理权力相纠缠中的利益协调衡平有较深刻认知。

尤其是不能理解删除原法第37条第3项的意图。立法者对此保持冷静，注重制度设计的稳妥性，深可理解。

当下，严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用，划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度则是党中央、国务院在土地问题上做出的最重大战略决策。两年后的1988年该法第一次修改，直接呼应社会现实中诸如土地使用权有偿转让、土地出租等突出问题，其修法内容是对宪法修正案相关条款的具体落实，昭示着中国土地改革向市场经济进发。（三）关于集体建设用地入市规制的反思 集体经营性建设用地的新规则主要体现为勇于改革，打破城乡二元体制，明确提出了集体建设用地可入市的实体与程序上规定，其集中于《土地管理法》第63条的修改。在立法中坚守了行政法应有的品格。

3.在现实与法律中，集体土地所有权人将建设用地出租并不鲜见，承租人取得的是土地租赁权，属于债权性质，其在法律上已有民法之合同制度加以规范，所以，第63条无须将出租与出让统一规定，入市问题关键在出让（转让），否则概念的混淆很有可能破坏已有的基本法理及其普适的法制度体系。（二）修法之主要进步性 系统查看《土地管理法（修正案）》的35个修正点，其在立法技术与修法观念上均体现了一定进步，主要表现为三方面： 1.修法者态度认真，立足现实症结。目前虽在国内已建立了九省试点，但空间规划的法律地位，其与土总规、国发规、城乡规的法律关系及其位阶不甚清楚，法条缺少操作性。第三，对于百姓，征收乃天大事宜，但条文并未明确规定听取征收意见的形式一定为听证会，只是较为主观的规定由征收主体的公权力一方认为有必要时采听证程序，更缺乏要求在作出征收决定时以书面形式表明是否采纳了农村集体经济组织及其成员的意见及理由。

从目的认知，公共利益即公益，公益性对应商业性。土地乃天然而成，本不属任何人或任何国家。

其中，删除了原征求意见稿中腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用的内容，使本条避免了拖泥带水而又理不清的所谓集体回购问题。（四）关于耕地保护制度的矫正 1.在土壤改良方面政府的义务与责任偏软 新《土地管理法》完全保留了第31条的原条文，即基于土壤改良对政府的责任或义务用词为可以要求。

成片开发建设虽已然作为征收集体土地的情形之一，但其受益主体具有特定性，具体情形下一定不是全整的公共利益范畴，可能部分非公益或者全部非公益，如果全部为公益便可直接适用第45条的前4项内容，无须再判断，其被专家学者们质疑的正是含杂着非公益性质的土地权利的取得问题。其二，集体建设用地解禁入市的规则尚不明朗，特别是离构建城乡统一建设用地市场的制度还有相当距离，应加快有效的可操作性的配套法律举措的步伐。新法第47条即关于征收程序的规定，应该说与二审稿相比，其进步表现在公开、公平、公正原则的彰显，目的在于平衡公益与私益，着意保护农民切身利益。《土地管理法》修法的时代意义、基本原则与主要内容 （一）修法的时代意义和基本原则 1.党的十九大报告明确提出新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求与经济社会发展不平衡、不充分之间的矛盾。党的十九大乡村振兴战略的提出，其提示《土地管理法》修法若干重要方面之指向愈加鲜明。将土壤改良作为地方人民政府的一项职责，避免政府在土壤改良工作方面的疏忽与懈怠，至少是一个积极推行的工作方向，而不应是一种供选择的可以之权利。

甚至在第32条中增加并强调了质量不降低和限期整改的规定。第三，为了保护耕地，对于抛荒行为应当予以规范，赋予土地所有权人收回土地的权利，从而督促土地权利人使用土地。

按此操作表明征收较为急迫，难以将听取的意见落到实处。但目前新法已准备实施的前提下对成片开发建设如何认识和操作？ 笔者认为，首先，对成片开发建设这样的伪征收的认知要区别于征收制度。

既然已限定集体建设用地在第63条第1款的土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记条件上，概念中的经营性一词纯属多余。4.除三块地改革方面的其他修改。

对此国家自然资源部陆昊部长在《土地管理法修正案（草案）》的立法说明中强调，党中央、国务院高度重视农村土地制度改革，本轮修法意义重大：一是要落实党中央、国务院关于土地改革的决策部署。（五）关于土地规划可操作性制度的缺失 土地规划是本次修法的次重点，但表述的力度并不输前述几项制度，其主要体现在新法第6条、第三章土地利用总体规划中第17条的修改、第18条增加中。（一）兴起的市场经济是《土地管理法》三轮修法的直接动因 制定于1986年改革开放中期的《土地管理法》，虽不可避免地遗留着较浓郁的计划经济色彩，但毕竟结束了长期以来土地管理无法可依的局面，实现了我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理的历史性转变，其具有划时代的价值。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

显然，未来还有相当艰难的土地规划之法治探索之路。2.关于集体经营性建设用地入市。

但让利有限，仅限于工业、商业用途，排除了现行《物权法》第137条中关于国有建设用地使用权出让的旅游、娱乐和商品住宅等方式，仍不是完整意义上的同等入市、同权同价。第三，改革或修正了征地程序，更加注重征收实践对农民利益的维护（修正案第18条），其改革力度前所未有。

立法的艰困理由源于宅基地设立时的准所有权性质、房地一体的事实，还涉及了最基层、最广大、最艰辛之群体的生存或生活，宅基地使用权与集体土地所有权的关系、与民法典的衔接以及农业发展、粮食与生态安全、城乡统筹等一系列问题。第二，土地收回用于公共利益的应当比照征收进行补偿。

《中华人民共和国土地管理法（修正案）》已经2019年8月26日全国人大常委会审议通过，这是自2011年的部委送审稿以后到2013年以改革为主题的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布以来，启动新一轮土地改革后最重要的立法盛事之一。条文并不多，但被认为是本次土地管理法修改的最大亮点和突破创新。立法者基于一定的问题导向和目标导向，修法中力图反映当下中国改革的基本实际需求，有创新意识和解决现实难题的良好愿望。因为，纳入国民经济和社会发展规划、年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的开发建设符合公共利益的需要，而部委设立成片开发建设的标准是否符合公共利益尚不明确。

新修正的《土地管理法》第45条是新增的关乎启动征收的实质要件之重要条款。（二）《土地管理法（修正案）》的主要内容 《土地管理法（修正案）》共35个修改点，持续涉及或强化的内容主要针对三块地改革和两个现实需求： 1.关于土地征收。

例如宅基地使用权的权利体系方面，在民法典分则物权法编二审稿关于宅基地使用权只字不改、依然对土地管理法保持依赖时，其并未给现行《物权法》第153条及其二审稿同样条款留下宅基地取得、行使和转让的法条转致空间，对相关协议、回购等私权关系均未提及。另外，在土地增值税立法已紧锣密鼓进入征求意见的当下，土地增值收益分配的问题解决是迟早的事，国家原土地财政方式可以转化为对集体土地之建设用地出让的财政追求，相形之下，其合理性值得研究和期待。

此次修法幅度不大，然变革现行土地制度的信号强度不减，全面实行改革开放的势头不可小觑。《土地管理法》第62条第2款将县级人民政府作为户有所居实现的保障主体，既偏离制度规制，又脱离乡村逻辑。